Giardiasaken i Bergen – Krisehåndtering, samordning og flernivåstyring

Abstract

This paper is based on an in-depth study of the municipality of Bergen’s management of an outbreak of the parasite Giardia Lamblia in the city’s supply of drinking water in 2004. The central themes of the study have been crisis management, internal security, multilevel governance and coordination between governmental units both at the vertical and the horizontal level. A central assumption regarding crisis management in the public sector is that such events take place in an extraordinary context, where several actors have to cooperate to manage the crisis. In the case of the Bergen giardia outbreak several municipal agencies were involved, as well as state actors like the Food Safety Authority and The Norwegian Institute of Public Health, hence the focus on multi-level governance. The theoretical framework may be characterized as crisis management within the context of multi-level governance. An important question is how mechanisms of coordination, or lack of such mechanisms, affect organizational capacity for managing crises. Primary explanatory theory in the study consisted of an instrumental-structural perspective and an institutional perspective. The giardia outbreak was a crisis where the municipality of Bergen and its subordinate agencies demonstrated significant capacity for rationality, instrumentality and efficiency in the management of the crisis. An important part of the analysis aimed to explain the organizational conditions and choices which made this possible. From a crisis perspective, the most problematic issues in this particular case were related to prevention and risk management, rather than operational crisis management. New types of risk and retrospectively hazardous decisions led to this crisis. In addition, the outbreak in Bergen highlighted several problematic issues in the Norwegian public sector, particularly in the policy area of drinking water. Due to the combination of a high trust in Norwegian drinking water and few prior crises in this field, the Norwegian infrastructure was falling behind in this respect. As a consequence of the Bergen crisis, water plants were upgraded in the major cities of Norway, and serves as an example on how crises may act as a catalyst for organizational change

Dette notatet er basert på en studie av Bergen kommunes håndtering av et vannbårent utbrudd av parasitten Giardia Lamblia høsten 2004. Sentrale tema for studien har vært krisehåndtering, samfunnssikkerhet, flernivåstyring og samordning mellom enheter både vertikalt og horisontalt. En sentral antakelse om krisehåndtering i offentlig sektor er at disse hendelsene finner sted innenfor en ekstraordinær kontekst, der mange ulike aktører må arbeide sammen for å løse krisen. I giardiasaken var en rekke kommunale etater involvert i arbeidet, i tillegg til at statlige organ som Mattilsynet og Nasjonalt Folkehelseinstitutt spilte sentrale roller, derav flernivåstyringsdimensjonen. Det teoretiske rammeverket kan dermed kalles krisehåndtering innenfor en flernivåstyringskontekst. Et sentralt spørsmål blir da hvordan samordningsmekanismer eller mangel på slike virker inn på organisasjoners evne til å håndtere kriser. Sentral forklarende teori i studien var et instrumentelt-strukturelt perspektiv og et institusjonelt perspektiv. Giardiasaken representerte en krisesituasjon der Bergen kommune med underliggende etater viste stor evne til å handle rasjonelt, instrumentelt og effektivt i krisehåndteringen. En viktig del av studiens analyse var å forklare forholdene og valgene som gjorde dette mulig. Det mest problematiske med denne saken rent beredskapsmessig var spørsmålet om forebygging og risikoarbeid, der et nytt risikobilde og kritikkverdige valg førte frem mot en krise. I tillegg belyste giardiasaken flere problematiske forhold i den norske forvaltningen, særlig i forbindelse med drikkevannsområdet. Kombinasjonen av en sterk tro på norsk vann og få drikkevannsrelaterte kriser hadde ført til at den norske infrastrukturen hang etter på dette meget viktige området. Saken i Bergen førte til oppgraderingen i flere norske byer, og viser dermed hvordan kriser kan være en katalysator for endring.