Norsk sentralforvaltning under EØS-avtalen - politisk detraksjon og transnasjonale styringsutfordringer

Abstract

This paper addresses the relationship between European integration and national administrative adaptation in an EEA affiliated country, Norway. It focuses on the following dimensions: (1) to what degree Norwegian ministries and agencies are becoming embedded in European governance structures, and (2) how this embeddedness affects the administration’s functioning in the domestic political–administrative context. By conferring a survey-material from 2003, the paper illustrates how the Norwegian central government is becoming increasingly transnational, where particular segments within the administration devote significant institutional capacities towards handling the European portfolio and participate in European bodies on a regular basis. It is argued that the particularity of Norway’s EEA-affiliation represents a fragmenting force within the Norwegian central government. By studying how national administrative units evaluate different considerations in the EU-related work, the paper argues that the fragmentation stimulates a professionalization process where the administration becomes increasingly autonomous vis-à-vis other domestic actors. This feature stems not only from the one-dimensional sector-affiliation towards the European Union but it is also a plausible consequence of strategic considerations being made by Norwegian political leaders. Theoretically, the paper argues that the Europeanization of Norwegian central government can be seen as a combination of transnationalisation, path-dependency and national strategies, implying that the administration becomes involved in transnational networks that may complicate its relationship towards other domestic actors. The administration is capable of balancing both European and national expectations regarding appropriate administrative behaviour, but an observed lack of political steering may complicate this picture in the long run.

Dette notatet retter oppmerksomheten mot forholdet mellom europeisk integrasjon og nasjonal administrativ tilpasning i et EØS-tilknyttet land, Norge. Det fokuserer på følgende dimensjoner: (1) i hvilken grad norske departementer og direktorater veves inn i europeiske styringsstrukturer og (2) hvordan denne innvevdheten påvirker administrasjonens funksjon i den hjemlige politisk–administrative konteksten. Med utgangspunkt i et survey-materiale fra 2003 illustreres det hvordan den norske sentralforvaltningen dirigerer større institusjonelle kapasiteter i retning av det europeiske styringsnivået og deltar jevnlig i europeiske beslutningsorganer. Det argumenteres for at EØS-tilknytningen har fragmenterende egenskaper overfor det norske sentraladministrative styringsverket. Ved å studere hvordan sentralforvaltningen vektlegger ulike hensyn i det daglige EU-arbeidet, argumenteres det for at fragmenteringen stimulerer til en profesjonaliseringsprosess hvor administrasjonen blir mer autonom vis a vis andre innenrikspolitiske aktører innenfor rammene av EUarbeidet. Disse prosessene er ikke utelukkende resultatet av en ensidig sektoriell kopling til beslutningsprosessene i Den europeiske union, men de er også plausible konsekvenser av strategiske vurderinger foretatt av det politiske lederskapet. I notatet legges det til grunn en teoretisk forklaringsramme som ser europeiseringen av den norske sentralforvaltningen som et resultat av transnasjonalisering, sti-avhengighet og nasjonale strategivalg, hvor administrasjonen veves inn i transnasjonale nettverk som kan komplisere dens relasjon til andre hjemlige aktører. Det vises til at administrasjonen er i stand til å balansere både transnasjonale og nasjonale forventninger og stimuli i sitt daglige arbeid, men en observert mangel på politisk styring kan over tid komplisere dette mønsteret.