Nordisk samfunnsvitenskapelig forskning om alkohol og narkotika. Utviklingstrekk og endringer i alliansen mellom kunnskapsproduksjon og politikk

Abstract

Nordic social alcohol and drug research: trends and changes in the relationship between knowledge production and policy The Nordic tradition in social science research on alcohol and drugs has its roots back to the critical sociology of the 1950s and -60s. It is also a research tradition established in a temperance society where there has been a strong political obligation to handle the social problems related to the use of alcohol and drugs. During the past 5 to 10 years there has been a number of changes in the organisation of this research area in all the Nordic countries and the regulation regimes have changed considerably in the field of alcohol as well as drug policy. How have these organisational and political changes influenced the priorities and research questions in this research area in the Nordic countries? What are the prospects of the social science research tradition responding to the present call for knowledge based policy-making? This report presents an overview of the organisation and priorities of the central research groups in the Nordic countries. In order to gain knowledge about national differences in organization and research priorities the presentation pays special attention to the core groups at the national level: the Norwegian National Institute for Alcohol and Drug Research (SIRUS), Centre for Alcohol and Drug Research (CRF) in Denmark, Centre for Social Research on Alcohol and Drugs (SoRAD) in Sweden and the Alcohol and Drugs Research Group in STAKES (National Research and Development Centre for Welfare and Health – Finland). Alcohol and drug research has the longest social science tradition in Finland and Norway, where there still are quite large and well funded research groups. STAKES is a national expert agency under the Ministry of Social Affairs and Health and SIRUS is a governmental body under the Ministry of Health and Care Services. These two institutions are thus integrated in public administration while CRF in Denmark and SoRAD in Sweden are organized within a university structure. The latter institutions are also considerably younger than SIRUS and the STAKES-group. It is a common experience in all countries that the introduction of New Public Management in administration and the turn towards the public health perspective in national policy have influenced research priorities. Traditionally, social epidemiology has been the central element of research, but lately evaluations and cost-benefit analysis have become a steadily more important parts of research. These tasks represent on one hand a potential for fragmentation and short time contracts and on the other hand an interesting source of data and potentially interesting research. It is a general impression from all the five Nordic countries that the researchers themselves do not think that the potential for research based on the epidemiological data is fully exploited. They also consider the authorities to be too preoccupied with monitoring use of alcohol and drugs especially among the adolescents at the expense of the need for qualitative studies of youth culture and a more comprehensive effort to grasp the long lines in the cultural, social and political development of the role of intoxicants in society. The turn towards public health and the relation between the academic disciplines of medicine and social science differ between the different countries. In a situation where the social science part has a strong resource base, as in Norway, the relation to public health institutions seems to be more harmonious than where there is a large difference in the resources, such as in Sweden. The relation of social science to the public health tradition also depends on the balance between a biological versus a more social perspective within the public health institutions in the different countries. The Finnish public health research is considered to be more clearly oriented towards the biological side than for instance the Norwegian. On a more general basis, the traditional focus on the political and structural side of public policy within the Nordic tradition of social science research on alcohol and drugs does not fit well with the focus on interventions and behaviour in the public health tradition. This research tradition is built on the political interest for the alcohol and drug problem, and its future will also depend heavily on this interest. Stability in public funding of the research then becomes the main source of independence for the research. The cognitive pressure represented by ideas of NPM and parts of the public health tradition is handled differently in the different national contexts. To have a strong contact with the academic disciplines seems to be an important resource in this situation. This contact is secured partly by cooperation connected to doctoral students and research education and partly on a more organisational basis by integrating alcohol and drug research in the university structure. There is, however, no agreement on whether there should be a common strategy to secure the tradition; the competition for research funding is considered to be harder within the universities than within the public administration. The experience of the Nordic tradition is still that the institutions within the sphere of the national public service structures have the largest scope for independent action. The Nordic cooperation in NAD has been a corner stone in the internationalisation of these research groups as well as in the development of a Nordic tradition in alcohol and drug research. NAD is still a very small organisation and cannot compensate for changes in national policy. The potential at this stage seems to be to further develop the potential of comparative and multidisciplinary projects in social science research on alcohol and drugs. As in other areas cross national research cooperation is promoted, and it also has a great academic potential.

Den nordiske samfunnsvitenskaplige forskningstradisjonen på rusfeltet har sine røtter tilbake i den kritiske sosiologien på 1950- og 1960-tallet. Forskningstradisjon ble etablert i en avholdskultur der det ble sett på som en viktig sosialpolitisk oppgave å håndtere alkoholproblemet og etter hvert også narkotikaproblemet. Det har skjedd relativt gjennomgripende endringer i organiseringen av forskningen så vel som i politikken de siste 10 årene. Denne undersøkelsen skal belyse hvordan disse politiske og organisasjonsmessige endringene har virket inn på prioriteringer og forskningsspørsmål i de nordiske landene. Rapporten skal være grunnlag for videre drøfting av framtidsperspektivene for den samfunnsvitenskaplige forskningstradisjonen i møte med dagens framheving av behov for kunnskapsbasert politikk. I undersøkelsen er det tatt utgangspunkt i organisering og forskningsprioriteringer i kjernemiljøene for samfunnsvitenskaplig rusforskning på nasjonalt nivå; Statens institutt for rusforskning (SIRUS) i Norge, Center for Rusmiddelforskning (CRF) i Danmark, Centrum för samhällsvetenskaplig alkohol- och drogforskning (SoRAD) i Sverige og Gruppen for alkohol og narkotikaforskning ved Forsknings- och utviklingscentralen för social- och hälsovården (STAKES) i Finland. De største miljøene med god økonomisk basis og lengst forhistorie finner vi i Finland og Norge. STAKES er et nasjonalt faglig myndighetsorgan under Helse- og sosialdepartementet og SIRUS er en del av forvaltningen under Helse- og omsorgsdepartementet. Disse er dermed en del av nasjonal forvaltning, mens CRF og SoRAD er organisert i universitetene i henholdsvis Århus og Stockholm. CRF og SoRAD er også vesentlig yngre som faste forskningsmiljøer. Rapporten legger vekt på to utviklingstrekk som har påvirket betingelsene for disse forskningsmiljøene i denne siste perioden; innpasset av styringsinstrumenter knyttet til New Public Management (NPM) i de nasjonale forvaltningene og vendingen mot et folkehelseperspektiv i nasjonal politikk på rusfeltet. NPM har påvirket forvaltningsapparatenes oppfatninger av hvordan politikken skal gis et kunnskapsgrunnlag. Meta-studier og evalueringer er typiske eksempler på forskningsmessige innsatser som stadig oftere blir tatt i bruk i sammenheng med politikkutvikling og offentlige tiltak. Tradisjonelt har den sosialepidemiologiske forskningen med overvåkning av forbruksutvikling, skadeomfang og trender vært en bærebjelke, og noe myndighetene villig har støttet. I den senere perioden har i tillegg evalueringer og studier av effekt av tiltak og intervensjoner fått stadig større betydning. Denne utviklingen representerer på den ene siden en dreining mot anvendte problemstillinger og fragmentering av forskningsvirksomheten, men gir på den andre siden nye kilder til data, problemstillinger og potensiell videre forskning. Det er et inntrykk fra alle de fem nordiske landene er at verken de epidemiologiske data eller data fra avgrensede evalueringer blir utnyttet fullt ut. På politisk og administrativt nivå er oppmerksomheten først og fremst rettet mot forbruksutvikling og monitoreringsoppgaver spesielt blant ungdom, mens det blir vanskeligere å få finansiert kvalitative studier av ungdomskultur eller mer overgripende studier av kulturelle, sosiale og politiske endringsprosesser på rusområdet. Vendingen mot folkehelse og forholdet mellom medisinsk og samfunnsvitenskaplig forskning preges av ulikt nivå av motsetning i de nordiske landene. Mest harmonisk synes forholdet å være i Norge, med en klar fordeling av forskningsoppgaver og en forholdsvis god ressurssituasjon på begge sider. I Sverige preges forholdet av en betydelig skjevhet i ressursfordelingen, mens det finske samfunnsforskermiljøet uttrykker at det er de faglige forskjellene som utgjør den største hindringen for et mer omfattende samarbeid. På et mer overordnet nivå representerer den tradisjonelle vektleggingen på strukturelle, kulturelle og politiske betingelser for forbrukssituasjon som ligger i den nordiske samfunnsvitenskaplige forskningstradisjonen, en stadig motstand og skepsis mot folkehelsetradisjonens oppmerksomhet mot intervensjoner og individuell atferd. Den nordiske forskningstradisjonen er grunnlagt på en politisk oppmerksomhet mot alkohol- og narkotikaproblemene, og vil også i framtiden være klart avhengig av politisk interesse. Stabilitet i offentlig finansiering basert på denne politiske interessen blir dermed en hovedkilde til uavhengighet for forskningen. Etterspørselen etter bestemte kunnskapskilder knyttet til NPM og dreiningen mot folkehelse representerer i større grad en form for kognitivt press som blir håndtert ulikt i de forskjellige landene. God kontakt med akademiske miljøer, gjennom doktorgradskandidater og deltakelse i forskerutdanning, og gjennom organisatorisk forankring i akademia synes å bli en stadig viktigere ressurs i forhold til dette kognitive presset. Det er likevel ikke en enighet blant de ulike nordiske miljøene om at dette er den beste organisatoriske løsningen. Konkurransen om forskningsmidlene oppfattes som tøffere i universitetene enn i forvaltningsnære omgivelser. Situasjonen i de nordiske landene i dag viser langt på vei at det er institusjonene knyttet til forvaltningen som har de mest stabile og gode rammene for forskning. Det nordiske samarbeidet i NAD har vært en hjørnestein både i internasjonalisering av disse miljøene i den spesielle utviklingen av en nordisk tradisjon i samfunnsvitenskaplig rusforskning. NAD er en liten organisasjon som ikke kan kompensere for endringer på nasjonalt nivå, men er avhengig at de nasjonale miljøene har en god ressursbase. Det største potensialet for virksomheten i NAD, både politisk og akademisk, ligger i videreutvikling av komparative og flerfaglige fellesprosjekter i nordisk og videre internasjonal sammenheng.