Mål- og resultatstyring gjennom statlige budsjettreformer

Abstract

The application of the principles of accounting for results in financial management reforms in Norwegian central government in the 1980s and 1990s is discussed in this paper. This discussion is based on two studies of how these principles are applied in different government organizations. The studies reveal substantial problems in the practical implementation of the accounting for results technique. Quantifying and measuring public performance is perceived as the biggest problem. The administrative logic of the accounting for results technique often seems incompatible with the political logic under which governmental organizations operate. Measuring the right thing is also a big problem, along with attributing responsibility for public sector performance. However, some organizations have been more successful in the project of accounting for results than others. There is also evidence of greater overall success over time. Towards the end of the 1990s there is a greater focus on results, and the framework for governing subordinate units has improved. However, the system is still focused on controlling behavior and activity rather than actual results. Results are only to a very limited extent related to the allocation of resources, and results information is scarcely used in the governing of agencies. In spite of these difficulties the accounting for results technique is continuously regarded as the right way to go in public administration. Problems are seen as implementation difficulties rather than as a problem stemming from the model itself. The technique as such is rarely questioned.

Temaet i dette notatet er bruken av mål- og resultatstyringsprinsipper i statlige budsjettreformer på 1980- og 90-tallet. Notatet baserer seg på to studier av slike reformer. Disse tar for seg henholdsvis budsjettreformen i staten av 1986 og innføringen av nytt økonomireglement fra 1997. Studiene sier noe om hvordan mål- og resultatstyringsteknikken har fungert i praksis i det enkelte forvaltningsorgan. Konklusjon er at teknikken har støtt på store problemer i implementeringsprosessen. En har kun i begrenset grad greid å implementere budsjettreformenes krav til mål- og resultatretting av virksomhetene. Det største problemet synes å ligge i det å skulle kvantifisere og måle offentlig virksomhet. Mens klarhet i mål og resultater er en forutsetning ut fra den administrative logikken mål- og resultatstyringen bygger på er dette ikke nødvendigvis rasjonelt og ønskelig ut fra en politisk logikk. Når det gjelder offentlig virksomhet er det et hovedproblem at en ikke greier å måle de rette tingene. Et annet hovedproblem er det å skulle tilskrive ansvar for resultater, slik mål- og resultatstyringsteknikken forutsetter. Det viser seg at noen virksomheter har kommet lenger i den praktiske implementeringen av prinsippene enn andre. En ser også en viss generell bedring over tid. Mot slutten av 1990-tallet kan det se ut som om en beveger seg i retning av et system mer i tråd med prinsippene i mål- og resultatstyringsteknikken. En har fått et skjerpet fokus på resultater, og styringsdialogen mellom departementer og underliggende etater har fått en fastere form. Likevel dreier praksis seg i stor grad om aktivitetsmåling og adferdskontroll heller enn reell resultatstyring. En evner i liten grad å knytte resultater til ressursbruk og å ta i bruk resultatinformasjon i videre politisk styring av forvaltningen. Likevel fokuseres mål- og resultatstyringen stadig som forvaltningspolitisk virkemiddel. Problemene teknikken møter i praksis defineres som implementeringsvansker heller enn modellproblemer. På tross av visse forsøk på å tilpasse modellen den virkeligheten den skal anvendes på synes en ikke å resultatrette resultatstyringen.