Taking Power from Knowledge. A Theoretical Framework for the Study of Two Public Sector Reforms

Abstract

The paper presents a theoretical framework for studying reforms and organizational change; 1) change as the product of reformers’ intentions, 2) change in institutionalized norms and habits and 3) change as a consequence of strategic maneuvering. These perspectives highlight various kinds of actor constellations and reform processes that may facilitate or hamper regime change. We make use of such perspectives in an analysis and tentative comparison of recent reforms of the hospital sector and of higher education in Norway. A common characteristic of the two reforms is that they aim at regime change and increased outside control of knowledge based occupations. The prospects for regime change is seen in the ambitions to move away from political– professional regimes in which professional communities and political hierarchies are predominant towards a regime where both the state and the market actors (or models) may play stronger roles. The basic idea in both cases is that regime change should promote new policy content in order to improve quality and efficiency and to serve patients and students. The evidence so far suggests that the relationship between regime characteristics and policy content is quite loose, however. Whereas the hospital sector seems to experience regime change without (significant) policy change, the higher education sector may be headed for policy change without regime change.

Notatet introduserer tre perspektiver som kan brukes til å studere organisasjonsendring og reformer, 1) endring som konsekvens av planlegging og iverksetting av reformintensjoner, 2) endring som institusjonell endring, dvs. framvekst av nye normer og vaner og 3) endring som konsekvens av strategisk manøvrering. Disse perspektivene bringer fokus på ulike typer drivkrefter som kan tenkes å fremme og motvirke radikale endringer. Med dette utgangspunktet presentes en analyse av to store reformer i norsk offentlig sektor; eierskapsreformen i sykehusene og kvalitetsreformen i høyere utdanning. Et fellestrekk er at ambisjonsnivået er høyt; ikke bare skal det skje store endringer i organisasjonsstrukturen men også i politikkens innhold. De profesjonelle gruppene skal i mindre grad få styre seg selv, makten til å bestemme over tjenesteproduksjonen skal flyttes fra de profesjonelle til bredere samfunnsinteresser og brukerne av tjenestene. Kvalitetsheving er det sentrale målet i høyere utdanning, mens ambisjonene for helsevesenet er at det skal bli mer pasientorientert og effektivt. For å oppnå dette trengs det regimeendring, dvs at det skal slippes til nye aktører, samtidig som holdningene og styringsstrukturen også skal endres. Det er for tidlig å evaluere reformene, men erfaringene så langt tyder på at sammenhengen mellom organisasjonsregime og politikkens innhold er nokså løs. Mens sykehus-sektoren er preget av regime-skifte uten at politikken endres vesentlig, ser det ut som høyere utdanning er i ferd med å bli reformert innholdsmessig uten regime-endring.