Tilsyn som styringsform i forholdet mellom staten og kommunene

Abstract

This paper focuses on supervision as a governing tool in the relationship between the state and the municipalities. A clarification and discussion of the concept of supervision is made. The specific character of the states supervision of the municipalities is related to the overall local-central relationship. The relation between control and supervision is emphasized in addition to supervision as a governing activity by itself. Also the relation between the internal control and supervision within the municipalities and the external control from the central government is discussed. The historical development of supervisory- and control arrangements between the state and the municipalities are presented, Focus is on the formative period before 1920, and from1970 until today. Supervision, as a governing tool, is an imprecisely concept which varies from a sector to another. Due to that fact we illustrate this point further by examining the sectors of social security and primary education. The concept of supervision is related to the general concept of governance and some possible effects of supervision are discussed, especially the impact on learning. A central point is that sector specific values and governing norms, both historical and current, influence the way supervision is exercised. A main argument in the paper is about the continuous tension between supervision as control or as counselling. A second is the importance of contextual conditions and a third point to be made is the discrepancy between the legal framework of control and supervision and the actual organisations and relations.

Notatet tar for seg tilsyn som styringsform i forholdet mellom staten og kommunene. Først foretas det en avklaring og drøfting av begrepet tilsyn. Den spesielle karakteren av statlig tilsyn med kommunene relateres til den overordnede stat-kommunerelasjonen. Forholdet mellom begrepene kontroll og tilsyn er vektlagt i den innledende drøftingen, men også tilsyn som en egen styringsaktivitet. Avslutningsvis drøftes mulige effekter av statlig tilsyn med kommunene, hvor muligheten for læring anses som særlig relevant. I neste del følger en presentasjon av den historiske utviklingen av tilsyns- og kontrollordninger i forholdet mellom staten og kommunene. Dette ses i sammenheng med utviklingen av forholdet mellom statlig styring og lokalt selvstyre generelt. Perioden før 1920 da tilsyns- og kontrollsystemet ble formet samt perioden 1970 til i dag er særlig vektlagt. Tilsyn som styringsform er lite tydelig definert og varierer sterkt fra sektor til sektor. Dette illustreres i gjennomgangen av to ulike særlovsområder, sosiallovsområdet og grunnskoleområdet. Videre i notatet settes tilsynet inn i en helhetlig styringssammenheng. Vi viser til at sektorielle og styringsmessige verdier historisk og i nåtiden virker inn på utforming av tilsynet. I notatet trekker vi også frem forholdet mellom kommunens egenkontroll og statlig tilsyn. Avslutningsvis understrekes noen hovedmomenter i notatet. Det gjelder den gjennomgående spenningen mellom tilsyn som kontroll eller veiledning, betydningen av kontekstuelle forhold for tilsyn og kontrollfunksjonen og diskrepansen mellom det eksisterende legale rammeverket for kontroll og tilsyn og de levende organisasjonene og tilsynsrelasjonene slik de faktisk fremstår.