The Fragmented State – the Challenges of Combining Efficiency, Institutional Norms and Democracy

Abstract

In this paper we describe the emergence of a leaner, more fragmented state brought about by the transformation of public-sector organisations from integrated multifunctional entities into autonomous and single-purpose organisations. This shift has taken place under the auspices of the New Public Management (NPM) movement, which has dominated administrative reforms both in OECD countries and in many developing countries over the past 20 years. We relate this development to structural devolution and to changes in cultural norms and values, but also to a dominant neoliberal ideology. We then discuss the effects and implications of these new organizational forms of the modern state and the trade-off between different norms and values, such as democracy, freedom, equity, justice and efficiency, in the public sector. A special focus will be on the balance between political governance, control and accountability on the one hand and managerial autonomy, flexibility and efficiency on the other hand. Finally we discuss the challenges of introducing NPM reforms in countries with different starting points for administrative reforms in their respective political-administrative systems. A central argument is that context matters, and here we focus on the importance of ethical capital, corruption and administrative culture. As its theoretical basis the paper uses an institutional perspective that focuses on national polity features, domestic administrative culture and external constraints from technical and institutional environments as the parameters for governmental reform. This approach stresses the complex interplay between various internal and external factors as a key to understanding the organisational transformation and its effects. We illustrate the development using empirical data from Norway and from other countries.

I dette notatet beskriver vi framveksten av en mer fragmentert stat gjennom omforming av offentlige organisasjoner fra integrerte multifunksjonelle etater til autonome, fristilte «single purpose» organisasjoner. Denne omformingen har skjedd som et ledd i New Public Management bevegelsen, som har dominert administrativt reformarbeid både i OECD land og i mange utviklingsland i løpet av de siste 20 år. Vi relaterer denne utviklingen til strukturell fristiling og til endringer i kulturelle normer og verdier, men også til en mer dominerende nyliberal ideologi. Vi diskuterer effekter og implikasjoner av disse nye organisasjonsformene i den moderne staten og balanseforholdet mellom ulike normer og verdier i den offentlige sektor som demokrati, frihet, likhet og effektivitet. Et spesielt fokus legges på balansen mellom politisk styring, kontroll og ansvar på den ene side og administrativautonomi, fleksibilitet og effektivitet på den andre siden. Avslutningsvis diskuteres de utfordringer man står overfor ved å introdusere NPM reformer i land med ulike utgangspunkt for administrative reformer i deres egne politisk-administrative system. Det legges særlig vekt på utviklingsland. Et sentralt argument er at kontekstuelle forhold har betydning, og vi fokuserer her på betydningen av etisk kapital, korrupsjon og administrativ kultur. Det teoretiske utgangspunktet for notatet er et bredt institusjonelt perspektiv som fokuserer på trekk ved nasjonal politisk-administrativ struktur, på nasjonal administrativ kultur og ytre press fra tekniske og institusjonelle omgivelser for å forstå administrative reformer. Denne tilnærmingen legger vekt på det komplekse samspillet mellom interne og eksterne faktorer som en nøkkel til å forstå organsrasjonell endring og dets effekter. Vi illustrerer utviklingen ved å bruke empiriske data fra Norge og fra andre land.