Performance Management and Public Sector Reform: The Norwegian Hospital Reform

Abstract

When New Public Management (NPM) reforms are introduced in various countries, one central element in the balance between political control and institutional and professional autonomy is the development of new performance management systems. One such system is Management by Objectives and Results (MBOR), based on an official OECD model. It presupposes that public goals are unambiguous, instruments easy to define, results easy to measure and report, and incentives easy to establish. Our thesis, however, is that modern management systems of this kind are neither neutral nor objective, but rather complex and discretionary structures embedded in a political– institutional context. To analyze how MBOR-type systems work in practice, we focus on a recent reform of the hospital structure in Norway. We analyze two types of reform effects: one connected with how regional and local executives in the new hospital system have experienced the effects and implications of the reform and how the effects varies by trust based and performance based management models. The other concerning the problems and dysfunction of the Diagnosis Related Groups (DRG) system in hospitals. Using a broad institutional perspective we show that the MBORsystem in Norway is in reality a mixed and complex system encompassing different kinds of logic. These include instrumental elements from the new performancemanagement systems combined with ad hoc preventive efforts by the political leadership, the influence of cultural path-dependency, elements of rather inappropriate self-interested action, and pressure from the environment.

Når New Public Management inspirerte reformer innføres i ulike land, er utvikling av mål- og resultatstyringseknikker et viktig element for å ivareta balansen mellom politisk styring og institusjonell og profesjonell autonomi. Mål- og resultastyring bygger på forutsetninger om at målene er utvetydige, at det er lett å formulere virkemidler, å måle og rapportere resultater og å utvikle velfungerende incentivsystemer. Vår tese er imidlertid at moderne resultatstyringsteknikker av denne typen verken er nøytrale eller objektive, men heller temmelige komplekse strukturer som åpner for store skjønnsmessige vurderinger og som er vevd inn i en politisk–institusjonell kontekst. For å analysere hvordan mål- og resultatstryingsteknikker fungerer i praksis, har vi fokusert på sykehusreformen i Norge. Vi undersøker to ulike sider ved reformen. For det første hvordan ledere i lokale og regionale helseforetak vurderer ulike effekter og implikasjoner av reformen og hvordan dette varierer med tillitsbaserte og resultatbaserte styringsmodeller. For det andre hvordan det innsatsrelaterte DRG-baserte finansieringssystemet i sykehusene fungerer i praksis gjennom fokus på problemer og dysfunksjoner som kan oppstå. Ved hjelp av et bredt institusjonelt perspektiv viser vi hvordan mål- og resulttstyringsteknikker innenfor sykehusvesnet i realiteten er et blandet og komplekst system som er baert på ulike logikker. Disse omfatter instrumeltelle elementer fra NPM systemene kombinert med ad hoc inngrep fra politisk lederskap, betydningen av adminsitrative kulturer, tradisjoner og tillitssrelasjoner, elementer av upassende handlinger basert på egeninteresse og omgivelsdespress.